農業曾經是中國加入世貿組織(WTO)談判的難點之一，也是對外開放影響預期最為悲觀的產業之一。但是，加入WTO 10年來，人們普遍擔心農業受到嚴重沖擊的情況并未出現，而且中國農業保持穩定增長，農民收入得到較大提高，也為經濟社會發展提供了基礎支撐。究竟如何看待這一情況?如何回應人們的疑問：是當初的預期分析有誤，還是沖擊尚未出現?有哪些啟示可供借鑒?
開放條件下的農業增長與結構變化
農業的對外開放是入世背景下一個重要話題，全社會高度關注。個中原因有兩點：一是農業問題從來是一個國際敏感問題。農業保護主義源遠流長。無論是美國等發達的農產品出口國家，還是日韓等發達的農產品進口國家，都對農業問題高度重視，采取了各式各樣的保護主義政策。關貿總協定1986年啟動的“烏拉圭回合”談判，到1995年才達成協議，本質上就是因為在農業開放問題上發達國家之間意見分歧嚴重。而本輪“多哈回合”談判難有進展根本原因亦在于此。因此，對于中國這樣一個發展中的人口大國，如何建立基于世界貿易組織的農業開放框架，自然會受到國內外各方面的高度關注。
二是加入世界貿易組織談判，要求中國農業遵守世貿組織的《農業協定》，甚至部分要求超出發展中國家所承諾的一般條件，因此被認為作出了較大讓步，是被動開放。比如，國內支持方面，我們承諾國內農業政策全面執行《農業協定》，但不適用給予發展中國家差別待遇的第6.2條;第6.4條關于特定產品和非特定產品綜合支持量的“微量允許”水平分別為相應年份農業產值的8.5%，介于發達國家與發展中國家之間。從市場準入方面看，對農產品關稅進行較大幅度削減，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界農產品平均水平62%的1/4，也被認為減稅幅度過大。同時，中國還承諾取消糧食、植物油、棉花、食糖、羊毛等農產品進口的非關稅措施，實行關稅配額管理，自2004年起，進口關稅配額數量達到最高點。除小麥繼續保持90%的國營貿易比例外，其他產品的國營貿易比例將逐步縮小。2005年，取消羊毛和毛條的進口指定經營制度。2006年取消豆油、棕櫚油、菜籽進口關稅配額管理，實行9%的單一關稅管理。在農業生產資料方面，2005年對外資開放農藥、農膜的零售和批發業務;2007年起開放化肥零售和批發業務。
由此可見，加入世貿組織，使中國成為世界上農產品關稅水平最低的國家之一。而且，中國農業經營規模小、組織化程度低、科技實力弱，在農業國際競爭中始終處于不利地位，因此，在加入世貿組織之初，人們對開放條件下的農業發展充滿疑慮和擔心，是不言而喻的。
但是，由于各國國情差異較大、農業發展條件懸殊，農業市場開放后面臨的風險和挑戰也不盡相同。一是，自加入世界貿易組織以來，總的情況是比較樂觀的。在所有行業中，農業首當其沖受到沖擊的預判落空了。比如，原本假定的市場開放之后，國外具有優勢的大宗農產品會沖擊國內農產品市場，對國內主要農產品產生極大影響的情況并沒有出現。二是，加入WTO10年以來，我們成功地應對了國內外多種突發事件的嚴峻考驗，為保持經濟平穩較快發展和社會和諧穩定大局提供了基礎支撐。總體上說，農業在這10年里取得了一些超出預料的成就：
第一，農業實現持續穩定發展，綜合生產能力不斷提高。如2002-2010年，中國農業增加值年均增長率達11.8%，比加入前1998-2001年的10.8%高出一個百分點。特別是從2004年開始，中國糧食生產連續8年豐收，糧食產量保持在1萬億斤以上水平，打破了延續多年的糧食三年一減產的不穩定周期，糧食安全基礎得到進一步強化。其他主要農產品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水產品以及瓜果蔬菜等產量也實現新的突破，農業綜合生產能力進一步提升、農業結構進一步優化。
第二，農民收入快速增長，農村市場貢獻明顯提升。農民人均純收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增長10.7%。特別是近幾年來，雖然受到國際金融危機和國內農產品價格波動的影響，農民收入實際增速仍保持8%以上，2010年增幅達到10.9%，不僅高于GDP的增長速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中國歷史上農民增收最快的時期之一。農民收入的增加，促進生活消費水平不斷提高，農村市場日益擴大。2010年中國鄉村消費品零售額達20875億元，比2001年的10424.9億元，增長100.3%，年均增長8%。
第三，農產品進出口貿易大幅增長，農業與世界市場的關聯程度日益增強。一方面，充分發揮比較優勢，積極擴大優勢農產品出口。如2010年中國農產品出口總額達489億美元，與2001年加入世貿組織時相比，增長203.6%，年均增長13.1%。由此，促進建立一批標準化、規?；霓r產品出口基地，培育了一批具有帶動和示范作用的產業化龍頭企業，初步形成了特色、優質、安全、高效的農業產業體系，促進了農業結構調整和農民收入增加。另一方面，從人多地少的基本國情出發，在堅持立足國內實現糧食基本自給的同時，適度增加資源性農產品進口。農產品進口總額從2001年的118億美元，增加到2010年的719億美元，年均增幅達22.2%。農產品進口彌補了國內農產品供需缺口，緩解了中國農業資源緊張的壓力，為確保主要農產品有效供給發揮了積極作用。與此同時，中國農業與世界市場的關聯度日益增強。中國農業貿易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。
但10年來，人們對農業開放的爭議也一直沒有停息。如有人認為大豆等個別農產品進口過度，對國內生產沖擊嚴重，導致大豆行業集體“淪陷”;也有人認為國內種業、大豆加工行業面臨外資壟斷，農業產業安全存在嚴重隱患，等等。
應對農業國際化的經驗與啟示
為什么10年來中國農業打破了種種悲觀預言，實現持續穩定發展?主要有如下經驗：
第一，始終堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的“重中之重”。加入世貿組織以來，根據中國農業發展所面臨的新形勢、新挑戰，黨中央、國務院高度重視農業農村問題，提出了一系列“三農”工作的戰略理念和大政方針，從統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，到把解決好“三農”問題作為全黨全國全部工作“重中之重”的戰略思想;從明確中國特色農業現代化道路的基本方向，到推進社會主義新農村建設的戰略任務;從加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要目標，到在工業化城鎮化深入發展中同步推進農業現代化的重大決策，為新時期擴大農業對外開放、應對農業國際化競爭挑戰指明了方向、明確了重點，提供了強大的政策支撐和制度保障。
第二，不斷深化農業改革，加大對農業的支持保護力度。加入世貿組織以來，中國堅持并不斷完善農村基本經營制度，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，建立和完善農產品和農村生產要素市場;實行農村稅費改革，全面取消農業稅、牧業稅、特產稅、屠宰稅;連續發出八個以“三農”問題為主題的“一號文件”，對農民實行直接補貼，建立健全農產品價格保護制度，初步建立了以價格支持為基礎、直接補貼為主體的農業支持政策體系，基本形成農業投入穩定增長機制，實現從農業“負保護”向“正保護”的政策轉型，不僅有效保護和提高了農民種糧務農的積極性，也極大地提高了農業綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力。
第三，積極實施服務于國家糧食安全大局的農產品貿易戰略。一方面，優化和調整農產品出口結構，積極擴大優勢農產品出口，建立形成以勞動密集型產品為基礎的優勢農產品出口體系。10年來，中國園藝、水產、畜禽等優勢產品出口在全部農產品出口中的比重，從2001年的60%，增加到2010年的70%，增長3.3倍;糧食等土地密集型資源性產品出口，占農產品出口總額中的比重，從2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，適度進口資源性農產品，探索建立統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的戰略機制。2010年，中國進口植物油與油菜籽折油共2035萬噸，按目前國內大豆畝產236斤的生產技術水平測算，相當于利用了國外9.6億畝的種植面積(與國內水稻、玉米種植面積之和相當)。若全部由國內生產來替代，意味著要以減少68%的糧食總產為代價。因此，適度進口國外資源性農產品，在一定程度上緩解了國內農業資源短缺的壓力，對中國立足國內實現糧食基本自給、確保國家糧食安全和主要農產品供給具有重要意義。
第四，著力提升農產品進出口管理能力與市場調控水平。中國按照加入世貿組織的承諾，采取關稅配額管理等進口管理措施，有效把握糧食等重要農產品進口的時間、節奏與規模，防范部分品種過度進口對國內生產和市場形成沖擊;積極應用世貿組織規則，應對化解日益嚴峻的貿易摩擦與糾紛，為擴大優勢農產品出口、保持農業穩定發展，營造公平、合理的國際競爭環境。特別是2008年以來，隨著國際金融危機的爆發，農產品能源化、金融化趨勢加快，全球農產品價格波動更加頻繁，中國進一步強化農產品進出口管理，著力提高駕馭復雜國際市場環境的能力和水平;健全完善國內農產品調控體系，通過實施最低價收購、臨時收儲、競價銷售，把握儲備吞吐、進出口節奏與時機，不斷提高農產品市場調控的針對性和有效性，確保國內糧食等主要農產品有效供給和市場穩定，成功化解國際糧食危機的嚴峻挑戰，為國家應對國際金融危機的沖擊奠定了堅實的物質基礎。
中國應對農業國際化挑戰10年的歷程，也給了我們重要的啟示：
第一，要從全球視野、戰略高度，進一步提高對農業對外開放戰略的認識，深刻領會、全面把握統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的戰略意義。近幾年來，一些人對大豆等資源性農產品進口增加心存疑慮，對農業開放存在不同認識。程國強指出，這有的來自對中國農業的強烈隱患意識，擔心中國農業在不利的國際競爭中受到嚴重影響;有的來自局部、地區和行業的利益博弈，擔心本國產品、本土企業缺乏比較優勢，難以承受外來沖擊;有的則強調農產品消費需求增長所帶來的經濟發展機會，應該由本國農業、農民來分享，因此對農產品進口心存疑慮，抵制情緒還相當普遍。究其本質，在于對中國基本國情的認識有待進一步深化，對農業對外開放戰略缺乏深入的把握，對立足國內實現糧食基本自給與利用國際農業資源的依存關系缺乏戰略認識。
雖然目前農產品進口規模逐年增大、對外依存度日益提高，但仍然沒有規劃部署和實施農業“走出去”戰略，建立滿足我國經濟發展需要，持續、穩定、合理的全球資源性農產品進口供應鏈，更加有效地利用國際農業資源和市場;雖然我國是世界上重要的農產品貿易大國，但我們仍然缺乏國際農產品市場與價格的基本話語權，在農業國際競爭中的不利地位沒有得到改善。
第二，要深化農業改革，對農業對外開放戰略進行總體規劃和統籌管理。目前我國對新形勢下擴大農業對外開放，缺乏總體設計和戰略規劃，對如何拓展農業對外開放的廣度和深度，還沒有制定明確的目標、思路和重點，也沒有部署推進和實施關鍵措施;囿于部門分割、管理多頭、職能錯位、層級復雜等原因，仍然沒有形成對農業對外開放進行統一協調管理的體制機制。在某些領域，部門利益影響全局決策，行業利益左右社會輿論，地區利益挑戰中央政策等現象越來越嚴重。注重于農產品進口限制、貿易保護，沒有統籌管理農業產前、產中與產后相關產業開放的可能風險，農業產業安全管理存在一定隱患。
第三，要建立完善開放條件下農產品市場風險管理機制，積極參與和推動完善全球農業治理機制。開放條件下，國內外農產品市場融合不斷加快、相互影響日益加深，國際農產品價格波動對國內市場的傳導影響越來越復雜，對市場風險管理的要求越來越高。但與此不相適應的是，一方面，國內企業的市場風險管理意識還有待進一步加強;另一方面，國內期貨市場、遠期合同等市場風險管理工具也不健全，市場發育也不夠成熟，尚未形成有效防范和控制國際市場風險的機制。比如，近幾年社會普遍關注的大豆問題，表象是近10年來大豆進口激增，由此質疑大豆市場開放過度、是受加入世貿組織沖擊最大的產品。但理性分析，其實質是，由于2004年、2008年國際市場大豆價格的兩次劇烈波動，導致國內部分缺乏風險管理意識的壓榨企業虧損嚴重、甚至停產關閉，引發兩次行業兼并重組浪潮，而部分跨國糧商在兩次危機中都幸免于難，趁機擴張，到目前已經掌握國內70%-80%的壓榨產能，這或許是我們真正需要吸取的深刻教訓。
擴大農業對外開放面臨的挑戰與戰略選擇
同過去10年相比，目前中國國際化、市場化程度明顯提高，國內經濟與世界經濟的關聯度日益增強，農業發展的國內外環境正在發生重大變化。
從國內看，一方面，今后主要農產品供需矛盾日益突出、資源環境壓力越來越大，維護國家糧食安全的任務更加艱巨;另一方面，農業比較利益呈持續下降趨勢，提高農業競爭力難度加大，農民增收困難日益嚴重。
從國際看，首先，氣候變化以及農產品“能源化”、“金融化”趨勢明顯，影響國際農產品市場的不確定因素日益增多，保持國內市場穩定的挑戰越來越大;其次，農業國際競爭環境日益復雜，擴大農業對外開放將面臨更加嚴峻的挑戰;第三，全球農業經營集中度進一步提高，利用國際市場和國際資源的難度將越來越大。
對此，堅定不移地擴大農業對外開放，是國家實行更加積極主動開放戰略部署的重要組成部分，也是中國特色農業現代化建設的基礎支撐。今后擴大農業對外開放的基本思路是，以服務保障國家糧食安全和主要農產品供給大局為核心，以全面提高統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源能力為目標，以深入拓展農業對外開放廣度和深度為路徑，以加快實施農業“走出去”戰略、建立全球供應鏈為重點，以建立健全農業開放支持政策體系為支撐，以強化農業開放風險防控與產業安全管理為關鍵，為促進中國農業持續穩定協調發展、加快建設中國特色農業現代化提供基礎支撐和良好環境。
因此，要以加入世貿組織10年為擴大農業對外開放的新起點，從全球視野、戰略高度，進一步提高擴大農業對外開放的戰略認識，以更加積極主動的姿態，進一步擴大開放領域，優化開放結構，提高開放質量，深入拓展、全面提升農業對外開放的廣度和深度。抓緊制定擴大農業對外開放的總體規劃;著力深化農業管理體制改革，強化和完善農業對外開放支持政策體系;重點實施農業“走出去”戰略，加快建設持續、穩定、安全的全球農產品供應鏈;探索建立全球大宗商品交易中心;建立健全農產品進出口調控機制和產業安全管理機制。
除此之外，中國要積極參與和推動世貿組織多邊貿易談判等全球農業治理機制改革，建立和完善全球農業投資與市場規則，消除農產品能源化、金融化等非傳統挑戰對發展中國家糧食安全的嚴重影響，促進建立有利于農業發展的公平、和諧、開放的國際環境。
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